کتاب فرآیند سیاسی سیاستگذاری[۱] رویکرد جدیدی به مطالعه و تحلیل سیاست عمومی ارائه می‌دهد. اصطلاح سیاست عمومی (یا خط‌مشی عمومی) توسط محققان مختلف به روش‌های متفاوتی تعریف شده است. در یک تعریف ساده، سیاست عمومی «مأموریت‌های مهم دولت» دانسته می‌شود که البته این تعریف کلی و مبهم است و چندان کاربردی نیست. در فرآیند تجزیه و تحلیل سیاست‌ها (یا خط‌مشی‌ها) علاوه‌بر بررسی و بهبود آن‌ها، انتخاب و نتایج سیاست‌ها هم ارزیابی می‌شود. باید توجه داشت که ایجاد تمایزی مشخص میان سیاستگذاری و تصمیم‌گیری مشکل است؛ به‌صورتی ساده به این دلیل که هر تعیین خط‌مشی (یا سیاستگذاری) نوعی تصمیم‌گیری است.
توجه به رویکردهای مختلف در تحلیل سیاست و مدل‌های مختلف سیاستگذاری، نقطهٔ شروعی برای درک پویایی تحلیل سیاست است. در این زمینه رویکردهای مختلفی وجود دارد: الف) رویکرد تاریخی که روند تحلیل سیاسی را در سیر تاریخی بررسی می‌کند، ب) رویکرد عملکردی که از جهتی عملگرایانه، برنامه‌ها را بررسی می‌کند (که ممکن است عواقب را نادیده بگیرد)، پ) رویکرد تحقیقی-جایگزین که به اهداف و نتایج اصالت می‌دهد، و ت) رویکرد نوآورانه.
علی‌رغم بحث‌های بسیاری که درمورد نیاز به درک عمیق ماهیت سیاسی سیاست‌های عمومی شده است، بسیاری از مطالعات تمایل دارند که با روشی مکانیکی به موضوع و تعریف اهداف سیاستگذاری و ابزارهای آن بپردازند؛ دستیابی به این روش‌های مکانیکی به‌عنوان مسائل فنی، تابع منطق ابزاری دقیق است.
نویسندهٔ کتاب فرآیند سیاسی سیاستگذاری، فیلیپ زیتون[۲]، از این چالش‌ها دوری می‌کند و تحلیل ساختار سیاسی سیاست‌های عمومی را تاحدودی مستقیم‌تر انجام می‌دهد. وی زمینهٔ تحقیقاتی حوزهٔ سیاستگذاری عمومی را توسعه می‌دهد و تلاش می‌کند با توجه به بُعد «سیاسی»، روند سیاستگذاری را درک کند. او با یک رویکرد سازندهٔ عملگرایانه، بر فرآیندهای سیاستگذاری تمرکز می‌کند و براساس روش‌های کیفی و تحقیقات تجربی، دیدگاه خود را درمورد سیاست عمومی پایه‌گذاری می‌کند.
فیلیپ زیتون، استاد پژوهشی علوم سیاسی دانشگاه لیون فرانسه[۳] است. او دبیر کل آی‌پی‌پی‌اِی[۴] و رئیس کمیتهٔ تحقیقات «سیاست عمومی» آی‌پی‌اِس‌اِی[۵] است. تحقیقات او بر درک فرآیند سیاستگذاری و به‌ویژه بر اهمیت مبارزات گفتمانی، راهبردهای استدلالی، جنبه‌های سیاسی و نقش بازیگران متمرکز است.
زیتون کتاب فرآیند سیاسی سیاستگذاری را در ۱۹۲ صفحه تألیف کرده است که در سال ۲۰۱۴ به چاپ رسید. این کتاب در شش فصل تنظیم شده است: ۱- مقدمه: فرآیند سیاسی سیاستگذاری، ۲- ایجاد اختلال اجتماعی: ساختن، انتشار و سیاسی‌سازی مشکلات اجتماعی، ۳- اشاعهٔ راه‌حل: بریکولاژ پیچیده برای حل مشکلات عمومی، ۴- راه‌حل انتشار: راهبردهای استدلالی تا ائتلاف‌های مستحکم (سیمانی[۶])، ۵- بیانیهٔ خط‌مشی برای مشروعیت‌بخشی به تصمیم‌گیرندگان و ۶- نتیجه‌گیری: چگونه سیاست عمومی سیاست را شکل می‌دهد. در ادامه به شرح مجملی از آنچه او در فصل بیان داشته خواهیم پرداخت.
یک حاکم چطور باید حکومتش را حفظ کند؟
زیتون در فصل اول در سه بخش به بیان مقدمات می‌پردازد: ۱- فعالیت‌های تعریفی در سیاست عمومی، ۲- بررسی مسئلهٔ سیاسی و ۳- فعالیتی که اساساً سیاسی‌ست. او شاکلهٔ این فصل را با سؤال ماکیاولی شروع می‌کند که «یک پادشاه چطور باید حکومتش را حفظ کند؟» و از آنجا متن را به سیاستگذاری باثبات و مشروعیت یک حکومت پیوند می‌زند. او متذکر می‌شود که ثبات یک حکومت به ظرفیت‌ها، کنش‌ها و فعالیت‌های حال، آینده‌نگری و پیش‌بینی‌ها و نهایتاً مدیریت بحران یک حکومت بستگی دارد. زیتون معتقد است سیاست عمومی با کنش‌های سیاسی یا ارتباط حاکمیت با عموم پیوندی مستقیم دارد. اما نکتهٔ حائز اهمیت در این فصل مشروعیتِ روند حل مسئله است؛ تا نتیجه‌بخشی آن. به‌عقیدهٔ نویسنده، سیاستگذاری در حل مسائل اجتماعی و هم ساخت مشروعیت مؤثر است که باوجود پیچیدگی‌های فزایندهٔ جامعه و غوغا و تعدد بازیگران در هر موضوع و هر حیطه، کار آسانی نیست. در ادامه نویسنده با بیان نسبت چرخشی نظم و بی‌نظمی، پلی به اصل بحث می‌زند (بی‌نظمی یا تصور وجود آن همان چیزی‌ست که منجر می‌شود رویهٔ حل مسئله پیش گرفته شود، تا زمانی‌که دستیابی به نظم صورت پذیرد. یعنی نظم به‌دست‌آمده، حاصل بی‌نظمیِ گذشته یا متصور است). با تذکر نگارنده باید دانست که هرگونه نسبتی با «نظم» جامعه، به‌منزلهٔ ورود به حیطهٔ سیاسی است.
نگاهی عملگرایانه به مسئله
در فصل دوم زیتون در سه بخش محتوا را سامان داده است: ۱- رویکرد عملی به مشکلات عمومی، ۲- مبارزات تعریفی پیرامون مشکلات غیر قابل قبول و ۳- نتیجه‌گیری. او تاریخچهٔ مختصری از مصلحت‌گرایان[۷] شرح می‌دهد (این رویکرد فلسفی با اعتراف بر ناممکنی اثبات برخی از مسائل، کاربردشان را می‌پذیرد. زیتون در ادامه رویکرد خود را نیز همان می‌داند) و پس از آن به دو گونه مواجهه با «مسئله» می‌پردازد. اول آنکه با تمرکز بر ایده، مسئله در لایه‌های نهفتهٔ جامعه است و ما صرفاً کاشف و نمایانگر آن خواهیم بود؛ دوم اینکه با تمرکز بر فرآیند، مسئله توسط ما ساخته می‌شود.
به این تذکر زیتون باید توجه داشت که چیزی ماهیتاً مسئله نیست. بلکه از نوع نگاهی که به آن می‌شود، موضوعی تبدیل به مسئله می‌شود. گونه‌ای از برداشت‌ها نیز بدین شرح است که یک مشکل اجتماعی ناشی از یک موقعیت عینی نیست؛ بلکه به ادعای عده‌ای از افراد است که با یکدیگر در تعامل‌اند. فیلیپ زیتون بخش دوم فصل دوم را به روند تبدیل یک موقعیت اجتماعی به مشکل عمومی اختصاص می‌دهد. اولاً در این میان حائز اهمیت است که اصل «به‌کرسی نشاندن» حرف است. یک موقعیت درصورتی به مشکل عمومی تبدیل می‌شود که از منظر بازیگران دارای دو ویژگی باشد. الف) غیرقابل قبول باشد و ب) قابل درمان باشد.
همچنین در تعریف مسئله از نظر زیتون باید پنج مرحله را طی نمود. اول- تشخیص یک موقعیت و برچسب‌زدن به آن؛ که به‌معنای جمله‌بندی دقیق یک مشکل است، دوم- شناسایی قربانیان و طبقه‌بندی جامعه، سوم- تعیین علل، گروه‌های مرجع و مجرمان؛ که باید به‌عنوان یک فرآيند گفتمانی درک شود، چهارم- ساختن آینده‌ای وهم‌آلود؛ که به‌معنای ارائهٔ روایتی از آینده‌ای هولناک و فوریت‌دار است و با ساخت تصویری دراماتیک میسّر می‌شود و پنجم- ادعا برای انجام اقدامات لازم؛ که نتیجهٔ روند را ذکر می‌کند، در تلاش برای توضیح غیرقابل قبولی وضعیت و درخواست کمک است.
گفتمان شیوهٔ اصلی مواجههٔ ما با دنیای بیرونی
فیلیپ زیتون در فصل سوم این کتاب در پنج بخش محتوا را سازماند‌دهی می‌کند: ۱ـ میان تدبیر و بریکولاژ شناختی: مشارکت سایمون و لیندبلام، ۲- از بریکولاژ شناختی تا بازی‌های زبانی، ۳- پنج «جفت‌سازی[۸]» در تعریف راه‌حل‌ها، ۴- از جفت‌سازی تا برقراری نظم سیاسی و ۵- نتیجه‌گیری. وی در این فصل بر بیان فرآیند اشاعه تمرکز می‌کند. از نظر او باید در مرحلهٔ انتشار یک مسئله توجه داشت که اگر رقیب(ها) روایت‌ها یا راه‌های دیگری عرضه کرده است، موظف به اولاً حذف و ثانیاً درصورت وجود قابلیت و ظرفیت لازم، هضمشان در درون خود هستیم.
نویسنده در میان این فصل به بحث عقلانیت محدود هربرت سایمون و پس از او، آرای مکمل لیندبلام اشاره می‌کند. لیندبلام با تمایزگذاری بر شرایط و ویژگی‌های تصمیم‌گیری سیاسی با تصمیم‌گیری‌های ساده و روزمرهٔ افراد، نظریهٔ عقلانیت محدود سایمون را تمایز گذاشته و به حیطهٔ دیگری می‌کشاند. پس از آن با تعریف «گفتمان» به رویهٔ تأثیر و تأثر زبان و نظم/ بی‌نظمی اجتماعی، زیتون بحث را به ویژگی‌های گفتمان می‌کشاند و آن‌ها را به هفت مورد یاد می‌کند: ۱- گفتمان شیوهٔ اصلی مواجههٔ ما با دنیای بیرونی‌ست، ۲- گفتمان افکار ما را شکل می‌دهد، ۳- هرگونه استفاده‌ای از گفتمان کنش محسوب می‌شود، ۴- هرکنشی واکنشی دارد و گفتمان‌ها در تعامل‌اند، ۵- موارد ذکرشده همگی در عالم مادّی و عینی صورت می‌گیرند، ۶- گفتمان فارغ از کاربرد اصالت دارد و ۷- زبانی که ما در دنیای بیرون استفاده می‌کنیم، در تأثیر و تأثر دنیای درونی‌مان است.
نویسنده سپس وارد مبحث کولاژ[۹] می‌شود و با شمارش پنج نوع و ذکر مثال‌هایی به این فصل خاتمه می‌دهد. کولاژ که به‌معنای سرهم‌بندی و ساختن وسیله‌ای جدید و کاربردی از لوازم بی‌ربط و غیرقابل استفاده است، در این بحث ذیل بحث مونتاژِ راه‌حل با مواردی ارائه شده است: الف) برچسب‌زدن و عنوان‌گذاری که به‌معنای همراهی یک نام با راه‌حل است، ب) شناسایی پیامدها و همراهی آن‌ها با راه‌حل، پ) پیوند‌دادن مشکلی که باید حل شود با راه‌حل موردنظر، ت) ادغام با یک سیاست عمومی بزرگ‌تر که احتیاج به تغییر دارد با راه‌حل مذکور و ث) ضمیمهٔ راه‌حل دست‌یافته با یک چهارچوب ایدئولوژیک. جفت‌سازی و مونتاژِ موارد ذکرشده با راه‌حل یک «کلی» را پدید خواهد آورد که ما را به متقاعدسازی افراد، همانطور که در متن کتاب هدف اصلی ذکرشده، نزدیک‌تر می‌سازد.
ذهن مخاطبینت را شکل بده
در فصل چهارم زیتون چهار بخش را شرح می‌دهد: ۱- استدلال برای متقاعدکردن، ۲- بحث به‌عنوان آزمون راهبردهای متقاعدسازی، ۳- از متقاعدسازی تا انتشار و ساخت گفتمانی مؤتلف و ۴- نتیجه‌گیری. او در این قسمت با ذکر اهمیت بسیار زیاد استدلال، آن را در مسیر شکل‌دهی به ائتلاف‌ها به‌کار می‌برد. استدلال‌ها در شکلگیری ائتلاف‌ها مؤثر و ائتلاف‌ها منجر به شکلگیری هم‌بستگی میان افراد می‌شوند. در این فصل از تعامل افراد، واکنش‌ها، اهمیت توجیه و مواردی از این دست، یاد شده است. زیتون به‌نقل از پرلمن[۱۰] چهار نوع اصلی استدلال را ذکر می‌کند و با ارائهٔ تمثیلی، کاربرد و درک آن‌ها را تسهیل می‌کند. او معتقد است استدلال، استراتژی طراحی‌شده برای تأثیرگذاری بر ذهن افراد است. زیتون جزئیاتی دربارهٔ محتوا و چارچوب فرمولی استدلال ذکر می‌کند که کاربست عملیاتی دارد. همچنین او به‌عنوان بحث نهایی این فصل از افراد و بازیگران متعددی که در روند دخیل می‌شوند صحبت به‌میان می‌آورد. ذکر جایگاه‌ها، نفش‌ها، نسبت‌ها و مسئولیت‌های بازیگران با ظرافت نقل شده‌اند.
بازی با زبان
در فصل پنجم زیتون در پنج بخش دربارهٔ نقش زبان و بازی‌های زبانی از حیث ایجاد سلطه و وزن‌دهی بر اشخاص و گروه‌ها صحبت می‌کند: ۱- تناقض‌های درنظرگرفتن موضع، ۲- مسائل تعریفیِ توپوگرافی موقعیت‌ها، ۳- تصمیم برای تثبیت توپوگرافی‌ها در بیانیه، ۴- یک مثال تجربی از تصمیم: تصمیم سیاسیِ ساخت تراموای پاریس و ۵- نتیجه‌گیری. او نقل می‌کند که زبان سلاحی‌ست که دولت‌ها از آن برای تقویت موقعیت خود استفاده می‌کنند؛ ابزاری برای پشتیبانی تقسیم نامتقارن سلطه است. فیلیپ زیتون با بیان تأثیر ترسیم توپوگرافی و تعیین جایگاه و موقعیت‌های افراد، آن را مرحله‌ای از روند حل مسئله می‌‌شمارد. او با تأکید بر اهمیت بحث «تصمیم‌گیری» به‌عنوان مبحث آخر متذکر می‌شود که تصمیم، آشتی‌دهندهٔ نظمی‌ست که باید ایجاد شود و قدرت اختیار و آزادی در انتخاب. نهایتاً با ارائهٔ کامل و بلندی از مثال تراموای پاریس، فصل را به‌پایان می‌رساند. در فصل ششم این کتاب ذیل عنوان «چگونه سیاست عمومی سیاست را شکل می‌دهد»، زیتون به نتیجه‌گیری یک‌صفحه‌ای از آنچه در پنج فصل بیان داشته پرداخته و محتوا را خاتمه می‌دهد.
این کتاب را به‌عنوان نمونه‌ای از کتب تدوین‌شده در حوزهٔ سیاستگذاری، که بر سیاست با تمرکز بر رویکرد عملگرایانه و کاربستی تأکید دارد، پیشنهاد می‌کنیم. همچنین بازخوردهای مناسب بسیاری که در رابطه با آن موجود است، مؤید آن است که ادبیات و سایر جزئیات این کتاب همگی در کاربردی‌بودن آن دخیل بوده‌اند و آن را به کتابی تماماً راهگشا تبدیل کرده‌اند. این کتاب با توجه به تأکیدش بر زبان، بلاغت و رتوریک در فصول مختلف، به‌عنوان مصداقی برای بررسی نسبیت سیاستگذاری با وجه زبانیِ آن قابل استفاده است. این تمرکز ذیل رویکردهای ارتباطاتی و رسانه‌ای نیز به‌شمار می‌آید.
